Financiële ruimte voor ander regeringsbeleid is beperkt

In de aanloop naar verkiezingen formuleren politieke partijen de programma’s waarmee kiezers over de streep moeten worden getrokken om nu juist op hun partij te stemmen. Dit jaar was dat niet anders. Het formuleren van nieuw en onderscheidend beleid helpt daarbij. Juist omdat 90 tot 95% van de overheidsuitgaven voor langere tijd vastligt, is de beleidsruimte voor nieuw beleid nogal beperkt. Om nieuwe bestedingsdoelen mogelijk te maken is het zoeken naar extra overheidsinkomsten of mogelijke bezuinigingen onvermijdelijk.

AOW-uitgaven

De uitgaven voor de sociale zekerheid komen in 2025 uit op circa 115 miljard euro, waarvan 55 miljard voor de AOW. De AOW is inmiddels grotendeels gefiscaliseerd, dat wil zeggen dat de AOW-uitkeringen voor een steeds groter deel uit de algemene middelen worden gefinancierd in plaats van uit AOW-premie die door werkenden wordt betaald. De AOW-gerechtigden leveren daarmee zelf ook een flinke bijdrage aan de financiering van de AOW. Het CBS rapporteerde onlangs dat in het jaar 2024 meer dan de helft van de AOW-uitkeringen niet uit premie maar uit de algemene middelen werd betaald.

AOW-lasten als percentage van het BBP

Het gaat bij de AOW om grote bedragen. Het is begrijpelijk dat partijen onderzoeken of daar middelen voor ander beleid kunnen worden vrijgemaakt. Het is belangrijk de kosten van de AOW in het juiste perspectief te plaatsen. Met name het Bruto Binnenlands Product (BBP) is prima geschikt om als maatlat voor het kostenniveau te gebruiken. Het BBP geeft de totale marktwaarde weer van alle producten en diensten die binnen één jaar in een land worden geproduceerd. Als percentage van het BBP schommelen de AOW-lasten al meer dan 30 jaar tussen de vier en vijf procent. Dat percentage valt op zich dus best mee en stijgt ondanks de vergrijzing in Nederland niet.
Recente cijfers laten zien dat het Nederlandse BBP in 2024 naar schatting 1,218 biljoen euro bedroeg. Dat is 63.000 euro per ingezetene. De AOW-uitgaven in het jaar 2024 bedroegen 51,9 miljard en dat is minder dan 5% van het BBP. Dat percentage wijst er dan ook zeker niet op dat de AOW ‘onbetaalbaar’ is.

Middelen voor nieuw beleid

In veel verkiezingsprogramma’s geven politieke partijen – soms wat omfloerst – aan linksom of rechtsom in de AOW of de financiering daarvan te willen snijden om middelen voor nieuw beleid vrij te spelen. De gedachten gaan uit naar zaken als

  • AOW’ers met hogere inkomens via een hogere inkomstenbelasting zelf meer aan de AOW te laten bijdragen
  • Het al dan niet tijdelijk loslaten van de koppeling tussen AOW en wettelijk minimumloon
  • Verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd

Het morrelen aan de AOW is electoraal gezien overigens niet zonder risico.

AOW meest geliefde sociale verzekering

Het mag geen verbazing wekken dat de AOW de meest geliefd volksverzekering is, en dus op een groot draagvlak onder de Nederlandse bevolking kan rekenen. Iedere AOW-verzekerde kan zich immers goed voorstellen in de toekomst zelf AOW te zullen ontvangen en dat vergroot de bereidheid om aan de financiering daarvan bij te dragen. Bij sociale verzekeringen die bijvoorbeeld uitkeren bij arbeidsongeschiktheid of werkloosheid, is dat vaak anders. De meeste premiebetalers gaan er van uit dat zij niet zelf arbeidsongeschikt of werkloos zullen worden, en dat dit alleen ‘de buurman’ kan overkomen, en dat zij dus vooral premie betalen voor andere verzekerden.

Politieke partijen die in het wat verdere verleden aangaven in de AOW of de financiering daarvan te willen snijden, betaalden daarvoor bij verkiezingen een hoge prijs. Denk aan Elco Brinkman die in 1994 de AOW-uitkeringen wilde bevriezen en aan Wouter Bos die in 2006 om de AOW in de toekomst betaalbaar te houden de Bosbelasting overwoog: een belasting voor eenieder die na 1945 is geboren over een deel van het pensioen dat naast de AOW wordt ontvangen.

Plussen en minnen van een verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd met één jaar

Om de effecten van een eventuele verhoging van de AOW-leeftijd met 1 jaar te bekijken, ga ik uit van het aantal nog levende de Nederlanders die in het jaar 1958 zijn geboren. Volgens de bevolkingspiramide van het CBS gaat het dan om 220.000 personen. Dat is ongeveer zes procent van het totaal aantal AOW-ontvangers. Uitgaande van het totale bedrag aan AOW-uitkeringen in het jaar 2025 van 55 miljard, kan de last voor de ‘groep 1958’ dus globaal worden geraamd op circa 3,3 miljard per jaar.

Gevolgen verhoging AOW-gerechtigde leeftijd

Een verhoging van de AOW-leeftijd kan zeker een positief welvaartseffect hebben. Als een verhoging van de AOW-leeftijd per saldo leidt tot meer werkenden en dus tot minder niet-werkenden, neemt het BBP en daarmee de welvaart in Nederland toe. Als het aantal banen gelijk blijft, is dat anders. Er vindt dan geen doorstroming van jongeren en inactieven op de arbeidsmarkt plaats omdat ouderen doorwerken en geen afscheid nemen van het arbeidsproces. Wanneer wordt verondersteld dat het aantal banen altijd stijgt als de AOW-leeftijd wordt verhoogd, dan leidt een hogere AOW-leeftijd altijd tot hogere overheidsinkomsten.

Uiteindelijk gaat het om een afweging tussen welvaart en welzijn. Bedenk bij wijze van gedachte-experiment dat de welvaartstoename het grootst zal zijn als indien er niemand meer met pensioen gaat en iedereen blijft werken tot het moment van zijn of haar overlijden. Het BBP zal dan het sterkst toenemen. Geen zinnig mens zal daarvoor pleiten. Veel ouderen mankeren wel iets en zullen niet in staat zijn langer door te werken. Dat zou maatschappelijk onaanvaardbaar zijn.

Waterbedeffect

Een verhoging van de AOW-leeftijd met bijvoorbeeld 1 jaar heeft echter niet alleen positieve effecten. Elders ontstaan er extra lasten. Denk aan:

  • De Algemene nabestaandenwet. Anw uitkeringen moeten een jaar langer worden uitgekeerd, namelijk tot het moment waarop de nabestaande zelf de AOW-gerechtigde leeftijd bereik
  • Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen lopen meestal door tot de ingangsdatum van de AOW. Indien de AOW-gerechtigde leeftijd een jaar vooruitschuift zullen de uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid een jaar langer moeten worden uitgekeerd en die uitkeringen zijn meestal hoger dan de AOW
  • Ook het doorbetalen van salaris voor zieken zal een extra last vormen. Salarissen zijn vrijwel altijd hoger zijn dan de AOW
  • Meer bijstandsuitkeringen, en ook meer arbeidsongeschiktheidsuitkeringen

Indien het aantal banen niet groeit, is het niet ondenkbaar dat de totale overdrachtsuitgaven bij een hogere AOW-leeftijd in de praktijk zelfs zullen stijgen. Dan zijn de extra uitgaven hoger dan de besparingen.

Verhouding eigen inkomen en overdrachtsinkomen

In vrijwel iedere beschaafde samenleving zullen mensen die niet of onvoldoende in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien een overdrachtsinkomen ontvangen. Overdrachtsinkomen is per definitie het inkomen dat men ontvangt zonder een directe tegenprestatie te leveren, zoals sociale uitkeringen, toeslagen en pensioenen. Voorbeelden van toeslagen zijn huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderbijslag, kinderopvangtoeslag en studiefinanciering.

Indien het aantal werkenden niet wijzigt, blijft het aantal overdrachtsinkomens per definitie ook gelijk.

De laatste jaren is de werkgelegenheid flink gegroeid en dan heeft een hogere AOW-leeftijd een positief effect op zowel het BBP als de AOW-lasten. Er zijn echter ook perioden waarin de werkloosheid oploopt en het aantal banen krimpt. Veel ouderen zullen zich het VUT-tijdperk met afnemende werkgelegenheid nog wel herinneren. Ouderen werden in die tijd gemaand van de VUT gebruik te maken om werkgelegenheid voor werkloze jongeren te creëren.

Verhouding tussen aantal actieven en inactieven is het echte probleem

Solidariteit kent grenzen. Overdrachtsinkomens moeten door actieven worden opgebracht. Om draagvlak voor solidariteit in stand te houden moet er een gezonde verhouding zijn tussen het aantal actieven en het aantal inactieven. De echte keuze die gemaakt moet worden is die tussen enerzijds een hogere economische groei mede als gevolg van een hogere AOW-gerechtigde leeftijd, en anderzijds een lagere economische groei als consequentie van een gelijkblijvende dan wel niet al te sterk stijgende AOW-gerechtigde leeftijd.

Laat welzijn zwaar wegen

Dankzij een sterke groei van het BBP is de AOW nog steeds goed betaalbaar. Ethisch is het wenselijk ook rekening te houden met de zware beroepen en vroege starters op de arbeidsmarkt. Vooral onder de lage inkomens zijn er veel mensen die al langer dan 40 jaar werken. Die groep heeft een aanmerkelijk lagere levensverwachting dan hoger opgeleiden en mensen met een hoog inkomen. Een hogere AOW-leeftijd zou leiden tot een perverse solidariteit van laagopgeleiden ten gunste van hoogopgeleiden. De laatste groep heeft namelijk een aanmerkelijk hogere levensverwachting.

Tot slot

Laat de AOW met rust en gun ouderen na het afscheid van het arbeidsproces nog een redelijk aantal jaren om in een goede gezondheid van het leven te genieten.


Bestuurslid VGO Media
Anton de Bekker deelt in zijn maandelijkse column zijn persoonlijke visie over actuele pensioenonderwerpen.